جايگاه حکم حکومتي در حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران

چکيده
صدور حکم حکومتي، يکي از اختياراتي است که بر اساس مباني حکومت اسلامي براي والي و رهبر سياسي جامعه يا ولي فقيه به رسميت شناخته شده است؛ اما اينکه آيا اين اختيار در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران،  براي ولي فقيه شناسايي شده يا خير و اصولاً جايگاه اين دسته از احکام ولي فقيه در نظام حقوقي و حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران چگونه است، موضوعي است که در اين مقاله بدان پرداخته شده است.
اين تحقيق بر اين فرض استوار است که نه تنها حکم حکومتي در قانون اساسي، نهادينه شده است، بلکه به مقتضاي اسلامي بودن نظام، اين گونه احکام، يکي از منابع حقوق اساسي شمرده شده و خود امتيازي است که ديگر نظامهاي حقوقي؛ مثل نظامهاي ليبرال دموکراتيک از آن بي بهره اند؛ امتيازي که به وسيله آن، نظام سياسي از بن بست هاي پيش رو و بحرانهاي براندازانه به سلامت، عبور مي کند.
مقدمه
پذيرش و نهادينه سازي اصل مشروع و مترقي ولايت فقيه در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، آثار زيادي را در پي  داشته است. شأنيت ولايي يافتن و مشروعيت حکومت، ناشي شدن همه  مسؤوليت هاي نظام از ناحيه ولايت فقيه، تشخيص مصالح نظام و صدور احکام ثانوي متناسب با مصالح، تفوّق و نظارت رهبري نسبت به ساير قوا، داشتن اختيارات وسيع و مهم اجرايي و قضايي و...، از آثار شرعي و حقوقي اصل ولايت فقيه به شمار مي آيد. تمام اين آثار، به گونه اي در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران،  پيش بيني شده است.
اختيار صدور احکام ولايي يا حکومي از سوي رهبر، يکي ديگر از آثار و نتايج شرعي پذيرش اصل ولايت فقيه است. ولي فقيه بر اساس اين اختيار که از ناحيه  شارع مقدس به او تفويض شده، گاهِ ضرورت و اقتضاء، حکم ولايي مقتضي صادر کرده و جلوه اي از ولايت خود بر امور و شؤون کشور را نمايان مي کند. تاريخ پس از انقلاب اسلامي ايران، بارها شاهد اجراي اين اختيار از سوي ولي فقيه بوده است؛ اما با اين حال، در هيچ يک از اصول قانون اساسي اين اختيار به صراحت براي رهبر، شناخته نشده است. ازاين رو، اين امر ممکن است موجب ترديد در اختيار قانوني رهبر در صدور احکام حکومي  شود.

اين نوشتار در صدد آن است تا با استناد به قانون اساسي، جايگاه احکام ولايي را در حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران، تبيين کرده و براي اختيار رهبر در صدور اين احکام، جايگاه حقيقي و قانوني ترسيم نمايد. قبل از آن شايسته است، نيم نگاهي به مفهوم حکم حکومي يا ولايي و انواع و ويژگي هاي آن بيندازيم. آنچه در اين مجال مي آيد، چارچوب نظري اين تحقيق را نيز شکل مي دهد.

الف) مفهوم، انواع و ويژگي هاي حکم حکومي

1.  مفهوم حکم حکومي

در کلام فقها، نسبت به تعريف و مفهوم حکم حکومي يا حکومتي که به آن حکم سلطاني(امام خميني، 1385ق، ج1، ص59؛ همو، 1415ق، ج5، ص522)، حکم ولايي و حکم نظامي (عليدوست، 1388، ص685)، نيز گفته مي شود و عناصر نهفته در آن اختلافاتي به چشم مي خورد.به طور خلاصه مي توان گفت حکم ولايي يا حکومتي عبارت است از: «فرمانهاي جزئي پيامبر صلي الله عليه و آله و امام عليه السلام  به اعتبار منصب حکومت داري. به عبارت ديگر، احکام حکومتي آن دسته از احکام جزئي و اجرايي است که از جانب پيامبر اکرم صلي الله عليه و آله  و امامان معصوم عليه السلام در منصب حکومت و به منظور اجراي احکام کلي الهي صادر مي گردد».

بديهي است که اين منصب و اختيار صدور اين گونه احکام به استناد ادلّه  ولايت مطلقه  فقيه، قابل سرايت به ولي فقيه نيز هست. منظور از جزئي بودن حکم حکومي آن است که در موارد اجرايي خاص و ويژه که نياز به تعيين تکليف و اصدار حکم خاص باشد، حاکم اسلامي  ـ اعم از معصوم يا ولي فقيه ـ دست به صدور آن مي زند.

يکي از فقها در مقام تبيين حکم حکومتي، مي گويد:

فقها، سه منصب غير از منصب نبوت را براي پيامبر صلي الله عليه و آله و به تبع ايشان، براي ساير معصومان عليه السلام  برشمرده اند: 1. منصب تبليغ احکام دين؛ 2. منصب حکومت؛ 3. منصب قضاوت. رسول اکرم صلي الله عليه و آله  احکام کلي الهي را که مربوط به همه  شؤون زندگي انسانها بوده و از جانب خداوند صادر شده بوده، به مردم ابلاغ مي نمود؛ اما چون اجراي همه  احکام جز از راه به دست گرفتن حکومت ميسّر نبود، پيامبر و برخي از معصومان، براي اجراي آنها، بعد از تشکيل حکومت،  دستورهايي را صادر مي نمودند؛ مانند حکم به جنگ و صلح و اجراي احکام حدود و تعزيرات و غيره که [همگي] از شؤون حاکم و حکومت داري است. اين احکام را احکام حکومتي  مي گويند که در واقع در طول احکام الهي قرار گرفته است، نه در عرض آنها (مکارم شيرازي،  1428ق، ج3، ص285-284).

ايشان در ادامه به منظور تسرّي دادن اختيار صدور حکم حکومتي به ولي فقيه در دوران غيبت، با ناميدن اين احکام به عنوان «احکام ولي فقيه» بيان نموده است:

احکام ولي فقيه، به آن دسته از احکام جزئي اطلاق مي شود که فقيه جامع الشرائط در زمان غيبت معصوم عليه السلام به منظور اجراي احکام کلي الهي و تطبيق آنها بر مصاديقشان جعل مي کند؛ مانند نصب کارگزاران اجرايي کشور، گرفتن ماليات، اجراي حدود و تعزيرات و حل دعاوي. ... براي اجراي احکام کلي الهي،  تشکيل حکومت لازم است. در زمان غيبت، اين وظيفه بر عهده  فقيه جامع الشرائط قرار داده شده است. تمام احکامي [را] که ولي فقيه در اين چارچوب صادر مي کند، احکام ولايي (حکومتي) يا احکام ولي فقيه مي نامند (همان).

وي در جايي ديگر، حاکم اسلامي را مقيد به اجراي احکام اوليه و ثانويه يا احکام شرعي الهي ندانسته و براي او حکم مستقلي، تحت عنوان «حکم ولايي» که ترکيبي از احکام تشريعي و احکام اجرائيه است و در طول احکام اوليه و ثانويه قرار دارد، شناسايي کرده است (همو، 1422ق، ص498) و در مقام توضيح آن مي گويد:

احکام اوليه، مثل وجوب نماز و زکات و جهاد و احکام ثانويه، مثل نفي ضرر و حرج و لزوم حفظ نظام، احکام کلي الهي و قوانين عام شرعي  اند؛ اما حکم ولايي، حکم جزئي از ناحيه  حاکم است که از تطبيق قوانين کلي الهي بر مصاديق جزئي آنها حاصل مي شود؛ مثلاً فقيهي که حکم مي کند به اينکه استعمال تنباکو در اين زمان به منزله  جنگ با امام زمان (أرواحنا فداه) است در حقيقت، نگاه به حکم شرعي کلي الهي دارد و آن عبارت است از اينکه هر چيزي که سبب تضعيف مسلمين و کاهش شوکت و اسارت ايشان در دست کفار شود، به منزله  محاربه با امام زمان(عج) است که به نظر صحيح ميرزاي شيرازي، استعمال تنباکو در زماني خاص، مصداقي از اين حکم کلي بوده که موجب صدور اين حکم ولايي شده و هرگاه اين علت برطرف شد، حکم به جواز استعمال مي دهد؛ چون موضوع عوض شده است (همان).

بعضي محققان با اعتقاد به اينکه يکي از مشخصه هاي حکم حکومي، «تداوم نسبي و رسميت يافتن» آن است، احکامي مثل حکم ميرزاي شيرازي به تحريم تنباکو را به دليل نداشتن اين خصيصه، حکم حکومي ندانسته و اين گونه احکام را حکم ثانوي مي دانند (معرفت، 1377، ص174)؛ در حالي که به نظر مي رسد در اين مقام، نمي توان اين ويژگي را از مميزات حکم حکومي، به شمار آورد؛ چه آنکه اصولاً فقيه صادرکننده حکم تحريم تنباکو در مقامي نبوده است که حکم وي، رسميت پيدا کرده و مثلاً به عنوان قانون لازم الاجراء تلقي شود.

2.  گونه هاي حکم ولايي

آيه  الله مکارم شيرازي، تقسيم جامعي از احکام حکومتي حاکم، ارائه مي دهد. ايشان اقسام اين گونه احکام را به شرح زير بر مي شمارد:

1-2.  احکام مربوط به نصب فرماندهان نظامي و کارمندان ادارات. اين دسته  از احکام ولايي، «احکام انشايي» هستند.

2-2.  احکام مربوط به تطبيق احکام کلي (اولي) بر مصاديق جزئي؛ مثل دستور به جمع آوري زکات و خمس و صرف آ نها در جاي خود يا آمادگي قوا براي جنگ با دشمنان.

3-2. احکام ولايي که مربوط به تطبيق احکام

کلي ثانوي بر مصاديق آن مي شود؛ مثل الزام به انجام اعمالي که موجب حفظ نظام مي شود، مانند تحريم برخي معاملات و تجارات با بيگانگان؛ اگرچه به عقيده نگارنده  مقاله، «حفظ نظام» به خودي خود از احکام اوليه اسلامي است.

4-2.  احکامي که در جهت برطرف کردن ستم ستمکاران و تجاوز برخي به برخي ديگر صادر مي شود؛ مثل دستور به گشودن انبارهاي محتکران و فروش کالاهاي آن به مردم و قيمت گذاري کالاهاي ضروري  آنها.

سرانجام، وي محور اصلي گونه هاي شمرده شده را احکام کلي الهي اولي و ثانوي که در کتاب و سنت وارد شده، دانسته و معتقد است هيچ موردي از احکام حکومي يافت نمي شود که از دايره  اين احکام خارج شده باشد. به اين ترتيب، والي اسلامي نمي تواند احکامي در عرض احکام الهي صادر کند؛ بلکه آنچه وي حکم مي کند، احکامي است در طول احکام اولي و ثانوي. به عقيده اين فقيه، فلسفه  چنين محدوديتي که براي معصومان نيز وجود دارد، نظريه  اتمام و اکمال دين و احکام آن از ناحيه شارع مقدس است (مکارم شيرازي، 1422ق، ص500).

نکته قابل ذکر در خصوص تقسيم بندي فوق آن است که اين تقسيم بندي، ناظر به وضعيت فعلي و منطبق با قانون اساسي جمهوري اسلامي که وظايف و اختيارات ويژه اي را براي رهبر بر شمرده است، نمي باشد؛ چه آنکه اگر حل اختلاف قواي سه گانه (بند 7 اصل 110) و حل معضلات نظام (بند 8 اصل 110) و ساير موارد مصرّح در قانون اساسي را که مربوط به وظايف ولايي ولي فقيه است، از مصاديق احکام حکومي بدانيم، يا تحت اقسام برشمرده شده فوق قرار نمي گيرد يا آنکه به روشني چنين امکاني وجود ندارد.

3.  ويژگي هاي حکم ولايي

در جمع بندي مطالب فوق و با توجه به تعاريف ارائه شده براي حکم ولايي، مي توان اوصاف زير را براي آن در مقايسه با احکام شرعي اولي و ثانوي برشمرد. خاطرنشان مي شود که اين ويژگي ها حصري نيستند و مي توان موارد ديگري را نيز به آنان افزود؛ مواردي همچون:

1-3.  احکام ولايي،  احکام اجرايي جزئي هستند که در جهت اجراي احکام الهي اولي يا ثانوي،  صادر مي شوند.

2-3.  بحث از احکام ولايي، همواره يک بحث موضوعي است؛ زيرا اين احکام در جهت اجراي احکام کلي الهي هستند. پس ولي فقيه از اين جهت که در مقام افتاء قرار دارد، بايد احکام کلي (حکم اولي يا ثانوي) را از کتاب و سنت استخراج کند و از اين جهت که والي و حاکم است، وظيفه دارد حکم ولايي را از طريق تطبيق جزئيات بر کليات، استخراج نمايد.

3-3.  احکام ولايي در طول احکام شرعي اولي و ثانوي قرار دارد، نه در عرض آنها (همان، ص502-501)، بدين ترتيب، صدور اين نوع حکم، تشريع محسوب نمي شود. بر همين مبنا يکي از فقها به منظور تمايز بين اين حکم و ساير احکام شرعي، عنوان «مقررات» را به جاي حکم حکومي يا ولايي پيشنهاد داده است (سبحاني، 1419ق، ص269).

4-3.   حکم ولايي بر فتواي مجتهد، تقدم دارد. در اين مورد در ادامه، بيشتر توضيح خواهيم داد.

5-3.  ويژگي يا شرط ديگري که بايد افزود، آن است که حکم حکومي با هدف رعايت مصلحت عمومي و برقراري نظم و حفظ نظام اجتماع و اسلام صادر مي شود (ناييني، 1424ق، ص134؛ معرفت، 1377، ص174 و طباطبايي، 1362،  ص65) و لازم است حاکم اسلامي در صدور اين گونه احکام، اين هدف اساسي را مدّ نظر قرار دهد. با اين توضيح که چون صدور حکم حکومي با هدف حفظ نظام که خود از بزرگ ترين مصلحت هاي جامعه بشري است، صورت مي گيرد، ضرورت مي يابد که در صدور کليه احکام حکومتي و اجرايي، مصلحت عمومي مراعي واقع گردد.

اين ويژگي در ساير احکام نيز وجود دارد؛ اما در مورد اين حکم، از وضعيت ممتازي برخوردار است. به اين بيان که ممکن است احکام اولي و ثانوي، پيرامون فرد يا جامعه باشد؛ در حالي که احکام ولايي، فقط ناظر به اجتماع است. وجه اين امر نيز آن است که اصولاً مديريت جامعه با وليّ است.

يکي از محققان، پس از بحث فراگير در زمينه حکم حکومتي، سرانجام در يک جمع بندي، مبنا و هدف کلي و ويژگي اساسي حکم حکومتي را «حصول مصلحت مکلّفان، حفظ نظام و پيشگيري از هرج و مرج و اختلال نظام» دانسته است (عليدوست، 1388، ص693). اين امر، همان وجه اجتماعي اين گونه از احکام است.

6-3. با توجه به اينکه ملاک و مبناي صدور احکام ولايي، «مصالح عمومي» است، طول مدت اعتبار آن، تا بقاي ملاک و مبنا يا همان مصالحي است که حکم حکومي بر آن بنا شده است (سبحاني، 1419ق، ص269؛ طباطبايي، 1362، ص65). برخي اين مصالح موقتي را همان «حوادث واقعه يا مصالح مقتضيه» ناميده اند و احکام حکومي را از احکام متغيره که تابع تغييرات زمان و مکان است، معرفي کرده اند (معرفت، 1377، ص174). مي توان اين ويژگي را «تداوم نسبي يا موقتي بودن» حکم حکومتي ناميد.

7-3. احکام حکومي نبايد هيچ يک از احکام شرعي اولي يا ثانوي را نقض کند. توضيح آنکه حاکم جامعه اسلامي در مقام صدور احکام جزئي اجرايي يا همان احکام حکومتي نمي تواند بر خلاف احکام شرعي، حکم صادر کند. بر همين مبنا، مي توان نتيجه گرفت که احکامي از اين دست که به منظور حفظ نظام صادر مي شود، همواره بايد با مباني ديني و احکام شرعي، منطبق بوده و بر خلاف آنها نباشد، مگر آنکه بر حسب قاعده  عقلي تقديم اهمّ بر مهمّ، حکم و کار خلاف شرع  در مقايسه با حفظ مصلحت عمومي و نظام، جزئي و کم اهمّيت باشد. در اين صورت، صادرکردن اين احکام توجيه شرعي دارد و از باب قاعده مزبور، حکم ولايي بر ساير احکام شرعي، مقدم است و اصولاً غير شرعي محسوب نمي شود.

با تأمل در منابع فقهي، علاوه بر ويژگي هاي فوق، مي توان موارد ديگري را نيز افزود که از حوصله و موضوع اين مقاله خارج است.

4. جايگاه و اعتبار حکم حکومي در فقه

پيش از اين به تفوّق حکم حکومي، نسبت به فتاواي فقها اشاره شد. اين برتري به اين معنا است که اگر بين حکم ولايي و فتواي مجتهدان، تزاحم وجود داشته باشد، حکم ولايي بر فتوا برتري و تقدم دارد (سيفي مازندراني، 1387، ج‏3، ص29). فقها در مورد تفوق اين حکم بر فتاوا و وجوب امتثال آن بر هر مکلف و فقيهي نيز فتوا داده اند (امام خميني، 1375، ص124؛ همو، 1424ق، ج1، ص34، سؤال52 و ص37، سؤال64؛ خامنه اي، 1420ق، ص14، سؤال65؛ جوادي آملي، 1383،  ص468)؛ اگر چه فقيه يا مکلف اصولاً اصل ولايت فقيه را قبول نداشته باشد.

برخي از صاحب نظران، حتي نقض حکم حکومتي، توسط خود والي و حاکم را نيز، جايز ندانسته اند. به اين دليل که حاکم اسلامي، فقط مجري احکام است و او نيز مشمول قانون الهي و تابع محض آن است. به نظر ايشان، پيروي از حکم ولايي حاکم اسلامي بر همه لازم است، مگر آنکه يقين وجداني به اشتباه آن حکم حاصل شود (جوادي آملي،  1383، ص469).

در مقام بيان علت برتري حکم حکومتي بر احکام و فتاوا،  گفته شده است:

اين تقدم و برتري از اين جهت است که پايان يافتن خصومت ها و حفظ نظام و اجراي حدود و ريشه کن کردن ماده  اختلاف و فساد، متوقف بر نفوذ حکم [حاکم] است. در غير اين صورت، سنگ روي سنگ، بند نمي شود و همواره مردم در درگيري و منازعه هستند. اين امر، موجب فساد و اختلال در نظام زندگي مردم مي شود(سيفي مازندراني، 1387، ج3، ص29).   

در اين سخن نيز به صراحت به وجه برتري و هدف از اصدار احکام حکومي از سوي ولي فقيه، اشاره شده است. بر اين اساس، محور و هدف اصلي صدور اين گونه احکام، «حفظ نظام و جلوگيري از اختلال نظام» و به عبارت ديگر،  «مصالح عمومي» است.

محقق ناييني، با ناميدن احکام حکومي به «الزامات قانوني»، معتقد است اين احکام که از ناحيه  مأذونين خاص يا عام ولي امر در زمان غيبت، صادر مي شود، لازم الاجراء بوده و لذا مخالفان اين الزام را بي اطلاع از متقتضيات اصول مذهب برمي شمرد (ناييني،  1424ق،  ص135).

به اين ترتيب، نتيجه مي گيريم که جايگاه حکم حکومي از لحاظ رُتبي در طول احکام اوليه و ثانويه است، مگر آنکه موضوع حکم حکومي،  مصلحت اهم جامعه و عموم مردم باشد که در اين صورت،  هنگام تزاحم بين اين احکام و احکام اولي و ثانوي بر آنها تقدم مي يابد و از لحاظ ماهوي، ضوابط و مقررات و الزامات قانوني است که از ناحيه والي، صادر مي شود. اهميت و اعتبار آن نيز از آنجا ناشي مي شود که اولاً: به موجب آيه  شريفه  «أَطِيعُواْ اللّهَ وَرَسُولَهُ» (انفال(8): 1)، مشروعيت حکم حکومي را شارع مقدس بدان بخشيده است (امام خميني، 1375، ص83). ثانياً: اين حکم، مقدمه  واجب ديگري تحت عنوان «حفظ نظام»، واقع شده که اتيان آن نيز في نفسه واجب  است.

ب) قانون اساسي و اختيار صدور حکم ولايي از سوي رهبر

پس از آشنايي گذرا و اجمالي با مفهوم، انواع و ويژگي هاي حکم ولايي و مفروض دانستن اينکه صدور احکام ولايي از سوي والي اسلامي با هدف حفظ مصالح نظام و منافع عمومي، اختياري است که شارع مقدس براي او به رسميت شناخته است، اکنون جاي آن است که بررسي کنيم در نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران، اين اختيار از چه جايگاه و توجيه حقوقي برخوردار است و آيا اصولاً مي توان با استناد به قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، اختيار ولي فقيه در صدور اين گونه احکام را قانوني دانست؟ بديهي است پيش فرض ما در اين بحث، مشروعيت اين اختيار و اعتبار احکام صادرشده از سوي ولي فقيه است و آنچه پس از اين مي آيد، ترسيم محمل قانوني براي آن است.

در اين قسمت از تحقيق، طي دو بند، ابتدا محورهاي کلي مربوط به جايگاه احکام ولايي و اختيار رهبر در صدور اين احکام و  سپس موارد و اصول جزئي مرتبط با اين موضوع در قانون اساسي را مورد بررسي قرار مي دهيم:

1.  محورهاي کلي

1-1.  اسلاميت نظام و حکم حکومي

در يک نگاه کلي، مي توان گفت که رکن و محور اصلي نظام سياسي ايران و قانون اساسي، «احکام و موازين اسلامي» است. اصولاً ملت ايران با هدف استقرار نظام اسلامي و پياده شدن احکام اسلامي، به رهبري مرجعيت ديني، دست به قيام و مبارزه عليه نظام ضد اسلامي شاهنشاهي زد. بر اين اساس، اولين اقدام ملت، پس از پيروزي انقلاب، استقرار نظام جمهوري اسلامي و پس از آن تصويب قانون اساسي بر محور احکام اسلامي بود.

ازاين رو، شواهد و جلوه هاي مختلفي از اسلام محوري در سرتاسر قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران،  مشهود است. نمونه هايي از آن عبارت است از: اسلاميت نظام (اصل يکم)، ابتناي نظام بر پايه هاي ايماني (شامل اصول دين و مذهب، موضوع اصل دوم)، عدم مغايرت قوانين و مقررات با شرع مقدس اسلام (اصل چهارم)، پذيرش اصل ولايت مطلقه فقيه در زمان غيبت امام زمان(عج) (اصل پنجم و پنجاه  وهفتم)، نهادينه سازي نهادهاي ديني؛ مثل شورا (اصل هفتم) و امر به معروف و نهي از منکر (اصل هشتم)، اشتراط برخورداري از بسياري از حقوق بشري و شهروندي با رعايت احکام و موازين اسلام (فصل سوم قانون اساسي از اصل نوزدهم تا چهلم).

 اين همه و موارد ديگر از اين دست، بيانگر آن است که روح حاکم بر قانون اساسي و اراده قانونگذاران اساسي، حکايت از لزوم اجراي احکام و موازين اسلامي در تمام عرصه هاي سياسي، اقتصادي، فرهنگي و اجتماعي دارد.

بنابراين،  ماهيت اسلامي نظام يا محوريت اسلام و احکام آن در قانون اساسي و نظام سياسي،  خود دليلي بر جايگاه اساسي حکم حکومي است. بدين بيان که احکام اسلامي، علاوه بر آنکه شامل احکام اوليه و ثانويه مي شود، احکام حکومي يا ولايي را نيز که از ناحيه حاکم مشروع يا ولي فقيه و بر اساس مصالح و منافع اسلام و مسلمين صادر مي شود، دربرمي گيرد. بنابراين، لازمه پذيرش حاکميت احکام اسلام و نظام سياسي اسلامي، پذيرش امکان اصدار احکام ولايي از سوي زمامدار اسلامي يا ولي فقيه و اعتبار اين گونه احکام است.        

2-1.  ولايت مطلقه  فقيه و حکم حکومي

يکي از دستاوردهاي مهم انقلاب اسلامي ايران، نهادينه شدن اصل ولايت مطلقه فقيه، به عنوان يک نهاد بلندمرتبه حکومتي در قانون اساسي است (اصول پنجم و پنجاه وهفتم). ولايت مطلقه که ريشه در مباني ديني داشته و از ناحيه  شارع مقدس، کسب مشروعيت کرده است، به معناي آن است که ولي فقيه جامع الشرائط در ادامه امور کشور  از همه اختياراتي که پيامبر صلي الله عليه و آله و امامان معصوم عليه السلام دارا بودند، برخوردار است (امام خميني، 1375، ص75-73، 97 و 102). لازمه اين سخن نيز آن است که  همان گونه که آن حضرات، داراي اختيار صدور حکم ولايي بوده اند، ولي فقيه نيز بايد بتواند براي اداره امور کشور، دست به اصدار اين احکام بزند.

بديهي است  همان  طور که صدور اين گونه احکام از سوي معصومان عليه السلام،  محدود به رعايت مصالح اسلام و مردم بوده است (همان، ص113-112)، ولي فقيه نيز ملزم به درنظرگرفتن اين مهم در صدور احکام حکومي است.

نتيجه آنکه ماهيت اسلامي نظام و پذيرش آيين و احکام اسلامي در قانون اساسي از يک سو و نهادينه شدن اصل ولايت مطلقه فقيه از سوي ديگر، به خوديِ  خود،  دلالت بر امکان صدور حکم حکومي ـ که در اصطلاح حقوق موضوعه، مي توان بر آن «قوانين و مقررات يا احکام و الزامات قانوني»،  اطلاق کرد ـ از سوي ولي فقيه و اعتبار آن به عنوان يک نهاد شرعي و حقوقي دارد.

2.  شواهدي از قانون اساسي بر اعتبار و اختيار حکم حکومي رهبر

علاوه بر دو استظهار کلي فوق از قانون اساسي، تعدادي از اصول اين قانون نيز، بر اختيار صدور حکم ولايي از سوي ولي فقيه و اعتبار آن دلالت دارد. اين اصول عبارتند از:

1-2.  اصل يکصد ودهم

هرچند هر يک از بندهاي اصل يکصدودهم قانون اساسي به خودي خود، مصداقي از احکام حکومي است که ولي فقيه به آن مبادرت مي نمايد، اما چند بند از اين اصل بر اختيار صدور حکم حکومي از سوي رهبر و اعتبار اين حکم،  دلالت دارد. اين بندها عبارتند از:

بند 1- به موجب اين بند،  يکي از وظايف رهبر «تعيين سياست هاي کلي نظام، پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت نظام» است. تا کنون مقام رهبري در جهت اجراي اين بند، سياست هاي متعددي را در عرصه هاي مختلف اجرايي کشور، پس از تصويب و پيشنهاد مجمع تشخيص مصلحت نظام، تأييد و ابلاغ کرده است. منظور از سياست ها، «سياست‏ها[يي است که] براى تحقّق آرمانها و اهداف، پس از مجموعه آرمانها قرار مى‏گيرند و حاوى اصولى هستند که آرمانها را به مفهوم اجرايى، نزديک مى‏کنند و آن سياست‏هايى هستند که در درون نظام، عمل مى‏نمايند؛ اعم از قواى سه گانه، نيروهاى مسلح، صدا و سيما و همچنين نيروهايى مى‏باشند که درون جامعه  کل، فعاليت دارند که شامل سياست‏هاى کلى، بخشى و فرابخشى مى‏شود...».

ملاحظه مجدد تعريف و ويژگي هاي حکم ولايي، روشن مي سازد که سياست هاي کلي نظام، مصداق بارز اين گونه احکام است. ويژگي مهم اين سياست ها، تفوّق آنها بر همه  قوانين و مقررات است. بدين معنا که تصويب و ابلاغ اين سياست ها از سوي رهبر، اولاً:  موجب نسخ قوانين مغاير قبلي شده و قوانين و مقررات بعدي نيز بايد بر پايه  آنها و در جهت اجراي آنها به تصويب برسد. ثانياً: تمام قوا و دستگاه هاي اجرايي بايد اين سياست ها را به اجرا درآورند.

بند 7- يکي ديگر از وظايف رهبري در بند هفتم اصل 110 «حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه گانه»، شمرده شده است. منظور از «اختلاف» در اين بند آن است که ميان قواي سه گانه به خاطر فقدان، نقص، اجمال يا تعارض قانون در مورد مسأله اي اختلاف پيش آيد و در قوانين و مقررات راهکاري براي حل اين اختلاف پيش بيني نشده باشد. در اينجاست که منصب رهبري جامعه، اقتضا مي کند که رهبر به حل اين اختلاف قيام کند. پرواضح است که آنچه رهبر در اين مقام  در جهت حفظ مصلحت و اقتدار کشور مي  انديشد، تحت عنوان حکم ولايي قابل شناسايي و پذيرش است و از اين جهت، همه قوا بايد از آن اطاعت کرده و ريشه  اختلاف را برطرف کنند.

به عبارت ديگر، تنظيم روابط قواي سه گانه و حل اختلاف ميان آنها از سوي رهبر،  آنگاه امکان پذير است که مقام رهبري از اختيارات ويژه در اين جهت برخوردار باشد و ديگران نيز ملزم به امتثال از وي باشند، اين امر، همان چيزي است که در اصطلاح فقهي به آن «حکم حکومي يا ولايي» اطلاق مي گردد. در غير اين صورت،  اساساً چنين صلاحيت و اختياري از سوي رهبر، غير قابل اعمال خواهد بود.

بند 8-  در بند هشتم اصل 110، «حل معضلات نظام که از طرق عادي، قابل حل نيست  از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام»، به عنوان يکي از وظايف رهبر شمرده شده است. بنا بر اظهارات اعضاي شوراي بازنگري قانون اساسي، منظور از معضل نظام، مواردي است که مشکلي در سيستم اداره کشور و نظام ايجاد شده باشد و طبق تصريح بند مزبور، از طرق عادي؛ مثل قانونگذاري، قابل حل نباشد. بديهي است رهبر، به موجب اختياري که در اين بند به وي داده شده است،  مي تواند از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام،  در مقام حل معضلات نظام برآيد. به همان بياني که در مورد بند 7 اصل 110 گفته شد، آنچه رهبر در اين مقام صادر مي کند،  جنبه  حکم حکومتي دارد که با مشورت مجمع، صادر کرده و لازم الاجراء است.

به عقيده  برخي محققان،  اطلاق بندهاي 7 و 8 اصل 110، دلالت بر ولايت مطلقه  فقيه نيز دارد(جوادي آملي، 1383،  ص479)، بدين جهت، صرف نظر از آنچه گفته شد، مي توان نتيجه گرفت که اين دو بند به خوديِ  خود، بر امکان اصدار حکم حکومي از سوي ولي فقيه دلالت دارند.

2-2. اصل يکصدودوازدهم

شوراي بازنگري قانون اساسي، هنگام تدوين و وضع اصل يکصدودوازدهم قانون اساسي، بيش از همه اصول ديگر اين قانون  از حکم حکومي، سخن به ميان آورده است. در اين اصل، «مجمع تشخيص مصلحت نظام»، نهادينه شده است.

پيشينه اين اصل، به نامه امام خميني قدس سره در پاسخ به سران قوا،  در مورد «شيوه  اعمال حق حاکم اسلامي در مورد احکام حکومتي» (امام خميني، 1386،  ج20، ص464-463)، برمي گردد. ايشان در اين نامه، مجمع تشخيص مصلحت را به موجب حکم حکومتي تأسيس کردند. با توجه به اين سابقه، برداشت اعضاي شوراي بازنگري از نامه امام، اين بود که محور اصلي اين نامه و مبناي تشکيل مجمع، «احکام حکومتي رهبر» است. بر اين اساس، اولين وظيفه اين مجمع را «تشخيص مصلحت نظام در موارد احکام حکومتى، در صورتى که پس از طى مراحل‏ قانونى بين مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان توافقى حاصل نشود» (صورت مشروح مذاکرات شوراى بازنگرى قانون اساسى، جلسه ‏28-15، ص835 و1522) پيش بيني کردند.

سخنان صريح برخي اعضاي شوراي مزبور،  مؤيد اين مطلب است که اساساً، فلسفه ايجاد مجمع تشخيص مصلحت نظام، اعمال همين وظيفه است که در بند يک اصل پيشنهادي، مطرح شده بود. با اين حال، به خاطر بداهت و وضوح محورقرارگرفتن «حکم حکومي» در تبيين شرح وظايف مجمع، بعضي از اعضاي شوراي بازنگري، با اين استدلال که اختلاف بين مجلس و شوراي نگهبان،  همواره احکام حکومتي نيست، وجود لفظ «احکام حکومتي» در متن اصل 112 را غير ضروري دانستند و پيشنهاد حذف آن را دادند؛ هرچند اين پيشنهاد به صورت مستقل نتوانست رأي شورا را به دست آورد، اما بالأخره پس از بحث و بررسي هاي فراوان، اصل مزبور به صورت فعلي به تصويب رسيد و واژه  «احکام حکومتي» از آن حذف شد.

به هر ترتيب،  بر اساس آنچه بيان کرديم، روشن شد که اصولاً محور و مبناي وضع اصل يکصدودوازدهم و تشکيل مجمع تشخيص مصلحت نظام، «تبيين شيوه  اجرايى اعمال حق حاکم اسلامى در موارد احکام حکومتى» و «بيان حکم حکومتي» بوده است و اين دليل ديگري بر پذيرش حکم حکومتي در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران است.

3-2. ساير اصول قانون اساسي

تا کنون مواردي را که در خصوص موضوع بحث از اهميت بيشتري برخوردار بودند، بيان کرديم؛ اما علاوه بر موارد گفته شده، مي توان از چند اصل ديگر قانون اساسي، جهت اثبات جايگاه حکم حکومي در قانون اساسي،  استظهار جست. اين اصول، ناظر به جايگاه رفيع قانوني رهبر در ساختار و هرم مقامات کشور است. اصول مورد نظر عبارتند از: اصول پنجاه وهفتم، شصتم و يکصدوسيزدهم. همه اين اصول، بيان کننده تفوّق موقعيت رسمي رهبر، نسبت به قوا و مقامات کشوري است. اين موقعيت، اقتضاي آن را دارد تا در صورت وجود مصلحت و ضرورت و در جهت تأمين منافع عمومي و نظام،  دستورات مقتضي و متناسب، صادر کرده و قوا و ديگر مقامات از اين دستورات اطاعت کنند. پذيرش اين امر، به معناي پذيرفتن امکان صدور حکم حکومي از سوي مقام رهبري است.

در پايان اين قسمت از تحقيق، خاطرنشان مي سازيم، علاوه بر اصول قانون اساسي در مورد اعتبار حکم حکومي رهبر، مي توان به ساير منابع حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران نيز در اين زمينه استناد کرد؛ مثل عرف زمامداري،  وصيت نامه امام خميني قدس سره، قوانين عادي و... که از موضوع اين مقاله، خارج و نياز به يک تحقيق مستقل دارد.

ج) جايگاه حکم ولايي در حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران

پس از گفت وگو در مورد موقعيت حکم حکومي در قانون اساسي، در اين  قسمت از مقاله به بيان اهميت و جايگاه اين احکام در حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران  مي پردازيم.

1- حکم حکومي ولي فقيه؛ يکي از منابع حقوق اساسي

«در بحث مربوط به منابع حقوق، هدف اصلي، دست يافتن به منابعي است که در وضع و تکوين قواعد حقوق دخالت دارد» (کاتوزيان،  1385، ج2، ص5). مهمترين منبع حقوق اساسي هر کشور،  قانون اساسي آن کشور است. ساير منابع حقوق اساسي در ايران عبارتند از: عرف زمامداران، رويه  قضايي، دکترين، آيين نامه مجلس شوراي اسلامي و... . بعضي از محققان، علاوه بر منابع اصلي حقوق اساسي، «آثار رجال سياسي» و حتي شرح حال و خاطرات آنها را نيز  از منابع فرعي اين رشته حقوقي دانسته اند (قاضي شريعت پناهي، 1372، ص117).

افزون بر منابع عرفي حقوق، به لحاظ اينکه نظام حقوقي ايران، مبتني بر شرع مقدس است، «منابع و موازين شرعي» نيز از منابع حقوق به طور عام و حقوق اساسي به طور خاص، شمرده مي شوند. در نظام حقوقي ايران،  يکي از منابع حقوق اساسي که از يک سو، ريشه در منابع شرعي داشته و از آن کسب اعتبار مي کند و از ديگر سو، از زمره آثار رجال سياسي شمرده مي شود، «حکم حکومي» وليّ مشروع جامعه است. منبع بودن حکم ولايي، بدين معنا است که مي توان از اين دسته احکام، قواعد حقوق اساسي را استخراج کرد و به موجب آن، حکم صادر کرد. بديهي است اين قواعد حقوقي، کليت داشته و در موارد و مصاديق مشابه، قابل جريان است.

بارزترين نمونه اين گونه احکام که در نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران، قاعده سازي کرده است، سياست هاي کلي نظام است که به عنوان قواعد حقوقي معتبر در عرصه  هاي گوناگون، قابل استناد و جريان است. حکم حکومتي امام خميني قدس سره در مورد تأسيس دادگاه ويژه روحانيت (مورخ 3/3/1358)، تشکيل شوراي عالي انقلاب فرهنگي (مورخ 23/3/1359) و اعتبار قانوني بخشيدن به مصوبات اين شورا (مورخ 6/12/1363) و حکم حکومتي آيه الله خامنه اي در مورد ابلاغ قانون دادسراها و دادگاه ويژه روحانيت (مورخ14/5/1369) از ديگر موارد است.

2- حکم حکومي ولي فقيه و حالت هاي فوق العاده و بحران

بند سوم اصل يکصدونهم، شرايط ويژه  مديريتي را براي رهبر ضروري دانسته است. مطابق اين بند، رهبر بايد داراي «بينش صحيح سياسي و اجتماعي، تدبير، شجاعت، مديريت و قدرت کافي براي رهبري» باشد. تأثير مهم اين گونه شرايط، توانمندي رهبر در اداره اموري است که بر عهده  وي نهاده شده است. با داشتن اين شرايط است که ولي فقيه به عنوان يک مدير قوي و کارآمد، در صحنه سياسي ظاهر مي شود. قوت مديريت و حاکميت هر حاکمي بر جامعه نيز در گروِ تدبير نيکو، اتخاذ تصميم و مديريت حالات فوق العاده است.

اِشميت؛ يکي از صاحب نظران سياسي غرب،  معتقد است «حاکم، کسي است که در باب استثنا تصميم مي گيرد» (اشميت، 1390، ص49). حالت استثنا نيز شامل همه گونه اغتشاش و ناآرامي سياسي و اقتصادي جدي مي شود که مهار آن مستلزم دست زدن به حالت فوق العاده است. در اين حالات، نظم قانون سالار پاسخگو نيست، بلکه نياز به قدرت و اقتداري است که در اختيار حاکم است. از ديد اين سياست مدار غربي، حاکمان حکومت هاي ليبراليستي غربي که مبتني بر قوانين موضوعه بشري هستند، توانايي انديشيدن تدبير براي اين حالات را ندارند؛ چه اينکه فقط مي توانند در مسيري که قانون براي آنها تعيين کرده است، گام بردارند؛  در حالي که در چنين شرايطي، ميزان صلاحيت حقوقي، ضرورتاً بايد نامحدود باشد ( همان، ص50).

 اما طبق مباني حکومت اسلامي، رهبر جامعه اسلامي مي تواند بر اساس علم و عدالت ـ دو صفتي که شرط لازم براي رهبري و ولايت است (امام خميني،  1375، ص68)ـ و بدون گرفتارشدن در بن بست هاي قانوني، با انديشيدن تدابير مقتضي در جهت خروج از اين گونه حالات اقدام نمايد. ابزار رهبر اسلامي در اين مقام «حکم حکومتي» است.

رهبر انقلاب، در تفسيري از ولايت مطلقه فقيه، اين نوع ولايت را به معناي «انعطاف پذيري» دانسته اند. به اين معنا که دستگاه ولايت بايد بتواند به طور دائم خودش را به موازات تحولات اجتماعي که جزء سنت هاي زندگي انسان است، متحول کند. به عبارت ديگر، يک حالت انعطافي در دست کليددار اصلي نظام (ولي فقيه) وجود دارد که مي تواند مسير را تصحيح و اصلاح کند. به عنوان مثال، در خصوص ايجاد و تأسيس بانکداري اسلامي، از اين شيوه بهره برده شده است.

جان سخن در اين تفسير حکيمانه از ولايت مطلقه فقيه، چاره انديشي براي برون رفت از تنگناها و بن بست هايي است که نظام اسلامي دچار آن شده است. کليد و ابزار خروج از اين بن بست ها که در دست کليددار اصلي نظام يا همان ولي فقيه، قرار دارد، «حکم حکومي» است. لذا ولي فقيه مي تواند در مواقع فوق العاده و استثنايي، براي رهايي از اين گونه تنگناها، با صدور حکم حکومي، نظام را از چالش و معضل پيش آمده برهاند. اين مطلب، قرائت ديگري از حل اختلاف قوا (بند7 اصل110) و حل معضلات نظام (بند8 اصل110) است که پيش تر در مورد آن سخن گفتيم. تاريخ پس از انقلاب اسلامي، شاهد صدور احکام متعددي از سوي امام راحل و مقام معظم رهبري، با اين کارکرد بوده است.

گونه  ديگري از حالت استثنايي يا فوق العاده،  «حالت بحران» است. در برخي رشته هاي علوم انساني، مثل مديريت و جامعه شناسي،  کم وبيش از مفهوم بحران و راه هاي حل آن، سخن به ميان آمده است. به طور خلاصه «بحرانها اتفاقهايي هستند که به سرعت حادث مي شوند و به لحاظ ماهيت «اشاعه يافتن» در مدت زمان کوتاهي، گسترش پيدا کرده و حوزه هاي مختلف (سياسي، اجتماعي، تصميم گيري و ...) را تحت تأثير قرار مي دهند؛ به گونه اي که اگر مهار نشوند بخش هاي مختلف يک نظام سياسي را تحت تأثير قرار داده و فعاليت هاي جاري و روزمره آن را مختل و وضعيت بحراني را بر کارکرد آنها حاکم خواهند کرد.

با توجه به اينکه بروز چنين وضعيتي با هزينه ها و پيامدهاي منفي اجتماعي و سياسي همراه است و آثار زيان بار ادامه وضعيت بحراني به صلاحيت و مشروعيت نظام سياسي، لطمه هاي جبران ناپذيري را وارد خواهد کرد، بنا بر اين تدبير بحران و برنامه ريزي در جهت مهار بحران، از جمله وظايف اساسي و اولويت دار يک واحد تصميم گيري در قالب «مديريت بحران» خواهد بود.

مديريت بحران، فرآيند منطقي مواجهه با بحران به گونه اي که: (1) منجر به مهار بحران و برگرداندن وضعيت بحران به شرايط عادي گردد؛ (2) ارزشها و منافع اساسي که در نتيجه  بحران، مورد تهديد واقع شده اند، حفظ و تأمين گردند. در برخي متون، مديريت بحران به نوعي تدبير راهبردي اطلاق شده است که در فرآيند آن محيط هاي داخلي و خارجي يک بحران، مورد تحليل واقع شده، شناخت لازم، کسب و مسير راهبردي پايه گذاري و راهبردهايي خلق مي شوند که نخبگان را براي رسيدن به اهداف تعيين شده و تدبير شايسته و بايسته، ياري رساند» (تاجيک، 1379، ص83).

در نظام جمهوري اسلامي ايران،  واحد تصميم گير «رهبر يا ولي فقيه» است. به اين ترتيب که رهبر به عنوان بالاترين مقام کشور (اصل 113 قانون اساسي)، مقام ناظر بر قواي سه گانه (اصل 57) و به عنوان کسي که از علم کافي (بند 1 اصل 110)، عدالت و تقواي لازم براي رهبري (بند 2 اصل 110)، بينش سياسي و اجتماعي و موهبت تدبير و مديريت و قدرت کافي براي رهبري برخوردار است (بند 3 اصل 110)، شايسته ترين مقامي است که کشور را از موقعيت بحراني، خارج کرده و راه حل مناسب را برگزيند.

 بديهي است ابزار رهبر در اين جهت، «حکم حکومتي» است که بر همگان لازم الاجراء بوده و به عنوان فصل الخطاب، تلقي مي شود. اين امر يکي از امتيازات برجسته نظام حکومتي اسلام بر ساير نظامهاي سياسي است که در صورت پيش  آمدن بحران، علاجي اين گونه کارآمد و مؤثر براي آن ندارند. تاريخ پس از انقلاب اسلامي ايران، همواره شاهد بحرانهايي بوده است که از سوي دشمنان خارجي و ايادي داخلي ايشان در کشور ايجاد شده و احکام حکومتي مدبّرانه امام خميني قدس سره و مقام معظم رهبري (مدّ ظله)، کشتي انقلاب را از امواج سهمگين آنها خارج ساخته و به ساحل امن و آرامش، تکيه داده است.

نتيجه گيري

بر اساس آنچه در اين مقاله گذشت، روشن شد که اولاً: حکم حکومي يا ولايي ولي فقيه، به شيوه  غير مستقيم  در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، نهادينه شده است، جز آنکه به دلالت التزامي، پذيرش حکومت اسلامي و اصل ولايت فقيه به خوديِ  خود بر رسميت و اعتبار اين گونه احکام دلالت دارد. در حقيقت، اعمال پاره اي از اختياراتي که  قانون اساسي بر عهده رهبري نهاده است، مستلزم آن است که وي از اختيار کافي در زمينه  اصدار اين گونه احکام برخوردار باشد و اجراي آنها بر همگان لازم باشد.

ثانياً: احکامي که رهبر، تحت عنوان «حکم حکومتي» صادر مي کند، به عنوان يکي از منابع اصلي و معتبر حقوق اساسي در جمهوري اسلامي ايران، شمرده مي شود و امکان آن وجود دارد که به طور مستقيم در مباحث حقوق اساسي و سياسي، مورد استناد قرار داده شود يا از آنها قواعد کلي حقوق اساسي را استنباط کرده و در قضاياي مرتبط به آن استناد کرد. ضمن آنکه اين گونه احکام، ابزاري مؤثر براي برون رفت از حالت فوق العاده و بن بست هايي که پيش  روي نظام،  تحت عنوان معضل يا بحران  قرار مي گيرد، محسوب مي شود. اين ويژگي، امتيازي است که نظام سياسي اسلام در مقايسه با ساير نظامهاي سياسي از آن برخوردار است.